Информация правового управления Правительства области о результатах правовой экспертизы и типичных нарушениях законности в муниципальных нормативных правовых актах

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложено ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом порядок организации и ведения такого регистра должен устанавливаться законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

В Саратовской области указанный порядок установлен Законом Саратовской области «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Саратовской области» (далее – Закон области).

Закон области определил содержание такого регистра и предусмотрел, что наряду с текстами муниципальных нормативных правовых актов в него включаются экспертные заключения уполномоченного государственного органа области о соответствии муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству, законодательству области и уставу соответствующего муниципального образования. Также Закон области установил сроки проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр, а именно  45 рабочих дней. Кроме того, установлена обязанность органа, осуществляющего проведение такой экспертизы, направлять экспертные заключения на муниципальные нормативные правовые акты, в которых выявлены нарушения федерального, областного законодательства, устава муниципального образования, органу или должностному лицу местного самоуправления, принявшим такие акты, а также в органы прокуратуры.

Полномочия по проведению правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр, возложены на правовое управление Правительства области.

Результаты этой работы позволяют сделать вывод, что количество актов, в которых в ходе правовой экспертизы выявлены положения, не соответствующие федеральному и областному законодательству, уставу соответствующего муниципального образования, остается значительным.

Однако важно обратить внимание на имеющуюся тенденцию по снижению доли муниципальных нормативных правовых актов, в которых по результатам правовой экспертизы выявлены нарушения, в общем количестве муниципальных нормативных правовых актов, прошедших правовую экспертизу. Если по итогам 2014 года нарушения федерального, областного законодательства, устава соответствующего муниципального образования были выявлены в 39 % правовых актов, то в 2017 году их количество снизилось до 21 %.

Если говорить о выявленных нарушениях в разрезе органов местного самоуправления или муниципальных образований, которые чаще их допускают, то доля среди них актов представительных органов муниципальных образований существенно ниже, чем актов местных администраций.

Однако это обусловлено рядом объективных причин. Прежде всего, объем принимаемых правовых актов представительными органами муниципальных образований меньше. Кроме того, нормотворчество является основной деятельностью представительных органов муниципальных образований, соответственно они имеют возможность уделять большее внимание качеству принимаемых правовых актов.

Что касается муниципальных образований, то большее количество нарушений выявляются в актах поселений, что в первую очередь объясняется отсутствием в поселениях специалистов, обладающих знаниями и навыками в сфере нормотворческой деятельности.

По характеру наиболее часто выявляемые в правовых актах нарушения можно разделить на несколько следующих групп.

1)       Издание муниципальных нормативных правовых актов с превышением полномочий, предоставленных органам местного самоуправления

Так, некоторые муниципальные образования, регулируя порядок осуществления   правотворческой инициативы граждан, предусматривали право инициировать принятие муниципального правового акта дееспособными гражданами.

В этом случае не учитывалось, что регулирование прав и свобод гражданина отнесено статьей 71 Конституции Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации.

Согласно статье 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установленные КонституциейРоссийской Федерации и указанным Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Право инициировать принятие муниципального правового акта, то есть право правотворческой инициативы, предоставлено гражданам статьей 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая предусматривает, что с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом.

В свою очередь круг лиц, обладающих избирательным правом, установлен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Среди лиц, ограниченных в избирательном праве, граждане, признанные судом недееспособными.

Учитывая, что федеральный законодатель предусмотрел возможность признания гражданина судом не только недееспособным, но и в определенных случаях ограниченно дееспособным (статья 30 Гражданского кодекса Российской Федерации), органы местного самоуправления, предусматривая право выступать с правотворческой инициативой только дееспособных граждан, по сути, ограничивают в этом праве граждан, признанных судом ограниченно дееспособными, тем самым нарушая установленное Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право граждан на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления.

Аналогичные по характеру нарушения выявлялись в актах органов местного самоуправления, регламентирующих порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления.

К примеру,в некоторых муниципальных образованиях муниципальными правовыми актамивозможность принимать участие в собраниях и конференциях граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления предоставлялась жителям с восемнадцати лет, тогда как в соответствии со статьей 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такое право предоставлено гражданам, достигшим шестнадцатилетнего возраста.

В качестве еще одного примера ограничения прав граждан можно привести включение в муниципальные правовые акты, регулирующие порядок аккредитации журналистов при органах местного самоуправления, положений о приостановлении аккредитации, а также дополнительных, не предусмотренных федеральным законодательством оснований ее лишения.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 15 июня 2010 года №16,
в силу положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации не могут быть признаны законными ограничения прав и свобод человека и гражданина (в том числе, свободы слова), установленные не федеральным законом, а иными нормативными правовыми актами.
В правилах аккредитации, установленных органами местного самоуправления не могут быть предусмотрены иные по сравнению с федеральными законами способы ограничения прав и свобод аккредитованных журналистов (например, в виде приостановления аккредитации журналистов) и условия для их применения, а также не могут быть установлены дополнительные, по отношению к статье 48 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», основания для отказа в аккредитации журналистов или для лишения журналистов аккредитации.

В некоторых муниципальных образованияв правовых актах, устанавливающих почетные звания муниципального образования, предусматривалось помещение изображения Государственного герба Российской Федерации на знаках отличия, вручаемых гражданам, которым присвоены соответствующие почетные звания.

Однако необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 70 Конституции Российской Федерации Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом.

Во исполнение указанного конституционного положения принят Федеральный конституционный закон «О Государственном гербе Российской Федерации», в статьях 3-7 которого установлены случаи использования Государственного герба Российской Федерации, а также возможность определения дополнительных к ним случаев Президентом Российской Федерации. Осуществление регулирования вопросов использования Государственного герба Российской Федерации органами местного самоуправления законодательством не предусмотрено.

Органами местного самоуправления многих муниципальных образований были приняты муниципальные правовые акты, определяющие порядок создания подразделений добровольной пожарной охраны на территории муниципального образования. При издании таких актов не было принято во внимание, что согласно статье 2 Федерального закона «О добровольной пожарной охране» добровольная пожарная охрана является социально ориентированным общественным объединением пожарной охраны, созданным по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц – общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ. Вопросы создания и деятельности таких объединений относятся к сфере гражданско-правовых отношений и в соответствии с пунктом «о» статьи 71 и частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут регулироваться органами местного самоуправления. Более того, в соответствии с частью 11 статьи 6 Федерального закона «О добровольной пожарной охране» порядок создания, реорганизации и (или) ликвидации общественных объединений пожарной охраны и порядок осуществления ими своей деятельности определяются законодательством Российской Федерации.

Все вышеприведенные примеры касаются регулирования органами местного самоуправления вопросов, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации.

Также нередко органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование, нарушают компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

К примеру, в нарушение Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в отдельных муниципальных образованиях был утвержден порядок обращения за получением компенсации родительской платы за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, и ее выплаты.

Согласно частям 5 и 6 статьи 65 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» регулирование указанных вопросов относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В Саратовской области эти вопросы регламентированы постановление Правительства Саратовской области от 7 марта 2007 года №104-П.

Кроме того, в отдельных муниципальных образования был утвержден кодекс этики и служебного поведения муниципальных служащих, тогда как в силу статьи 8.1 Закона Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» его утверждение должно осуществляться законом области.

В качестве еще одного примера издания правовых актов за рамками компетенции органов местного самоуправления можно привести утверждение правовыми актами некоторых муниципальных образований положения об общественной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации соответствующего муниципального образования, которым регламентировались вопросы, касающиеся участия членов общественной комиссии в ее деятельности, сроки и порядок проведения заседаний общественной комиссии, порядок организации ее деятельности.

В этой связи следует отметить, что согласно части 2 статьи 5 Закона Саратовской области «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» (далее – Закон области) в городских и сельских поселениях области в порядке, установленном Законом области, могут создаваться общественные комиссии.

Порядок создания общественной комиссии по делам несовершеннолетних установлен статьей 9 Закона области. При этом частью 7 статьи 9 Закона области предусмотрено, что муниципальным правовым актом утверждается только персональный состав общественной комиссии.

Порядок участия ее членов в деятельности общественной комиссии, сроки и порядок проведения заседаний, порядок организации ее деятельности, полномочия председателя и членов общественной комиссии, формы и порядок принятия решений, иные вопросы внутренней организации и порядка деятельности общественной комиссии регулируется регламентом общественной комиссии, которыйутверждаетсяобщественной комиссией.

2)                Издание правового акта с нарушением компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований

Подобного вида нарушения довольно часто связаны с нарушением установленного частью 3 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрета на подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования. В нарушение указанного запрета муниципальными актами некоторых муниципальных образований возлагаются обязанности на органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления иных муниципальных образований, в том числе по принятию правовых актов по определенному вопросу, по участию в работе коллегиальных органов.

Указанное нарушение также часто встречается в форме регулирования вопросов, относящихся к компетенции иных муниципальных образований.

К примеру, муниципальными нормативными правовыми актами некоторых поселений были определены места отбывания наказания гражданами, осужденными по приговору суда к исправительным работам, виды работ и места для отбывания наказания осужденных к обязательным работам, а также виды обязательных работ и перечень организаций, где лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывают обязательные работы.

Следует отметить, что Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривая право органов местного самоуправления регулировать указанные вопросы, не определяют уровень муниципальных образований, органы местного самоуправления которых уполномочены осуществлять такое правовое регулирование.

В этой связи необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федерации.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации.

Учитывая, что Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривают осуществление указанных полномочий именно органами местного самоуправления поселений, действует общее правило, в соответствии с которым такие полномочия осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

В ряде поселений области с принятием Закона Саратовской области «О порядке представления гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности, должности главы местной администрации по контракту, и лицами, замещающими муниципальные должности, должности глав местных администраций по контракту, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, и проверки достоверности и полноты таких сведений» (далее-Закон области) были определены уполномоченные органы по сбору сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение муниципальных должностей, и лицами, замещающими указанные должности.

Необходимо отметить, что в соответствии с частью 4.2. статьи 12.1. Федерального закона «О противодействии коррупции» граждане, претендующие на замещение муниципальной должности, и лица, замещающие муниципальные должности, представляют сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Вышеуказанный порядок в Саратовской области установлен Законом области, исходя из смысла частей 4-6 статьи 1 которого, полномочиями по определению органа (должностного лица), уполномоченного на получение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, лиц, замещающих муниципальные должности и претендующих на их замещение, наделены только органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов области.

3)                                  Издание муниципального правового акта неуполномоченным органом местного самоуправления

Одним из примеров нарушений этого вида является нарушение представительным органом муниципального образования компетенции главы местной администрации, которое выражается во включении в решения представительного органа определенных поручений конкретным должностным лицам местной администрации.

При этом не учитывается, что в соответствии со статьей 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» руководит местной администрацией на принципах единоначалия глава местной администрации, и именно глава местной администрации согласно части 6 статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделен правом издания правовых актов по вопросам организации деятельности местной администрации.

Нередко местными администрациями принимаются правовые акты по вопросам, регулирование которых федеральным законодательством прямо отнесено к компетенции представительного органа муниципального образования.

Так, например, в отдельных муниципальных образованиях местными администрациями были утверждены правила ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление. Между тем в соответствии со статьей 6 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования.

Также администрациями некоторых муниципальных образований   установливался порядок определения размера части прибыли муниципальных унитарных предприятий, подлежащих перечислению в бюджет муниципального образования. При этом согласно статье 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление такого порядка осуществляется муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

4)                                  Нарушения бюджетного законодательства

Наиболее часто в муниципальных нормативных правовых актах нарушается установленный статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип самостоятельности бюджетов, означающий право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов. Так, муниципальные программы предусматривают в качестве источника финансирования мероприятий таких программ средства федерального, областного бюджетов, а также средства бюджетов иных муниципальных образований. При этом в программах отсутствует указание на то, что приведенные объемы средств этих бюджетов являются прогнозными.

Еще одним распространенным нарушением, выявляемым в муниципальных программах, является отсутствие в них указания на источники финансирования конкретных программных мероприятий и их объемы. Следует учитывать, что статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено требование, в соответствии с которым в случае принятия нормативного правового акта, предусматривающего увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств, введение новых видов расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.                          

Нарушения установленного статьей 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации выявлялись в муниципальных нормативных правовых актах, устанавливающих порядок награждения муниципальными наградами. Указанными муниципальными нормативными правовыми актами на организации, выступившие с ходатайством о награждении муниципальной наградой гражданина, по сути, возлагалась обязанность по выплате награжденному гражданину единовременной премии в определенном размере. Однако в силу требований статьи 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе налагать на юридические и физические лица, не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Нередко при внесении изменений в действующие муниципальные программы органы местного самоуправления меняли объемы финансирования мероприятий программы, предусмотренные на год, предшествующий году внесения соответствующих изменений, не учитывая при этом положения статьи 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, что не позволяет в текущем финансовом году менять объемы бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию мероприятий предыдущего финансового года.

5)                                  Нарушения в сфере муниципальной службы

В ряде муниципальных образований был утвержден порядок осуществления проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими.

Однако согласно части 6 статьи 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», части 5 статьи 10.2 Закона Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» регулирование указанных вопросов осуществляется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Так, постановлением Губернатора Саратовской области от 30 ноября 2012 года №363 утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы в Саратовской области, включенных в соответствующий перечень, муниципальными служащими, замещающими указанные должности, достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами при поступлении на муниципальную службу в Саратовской       области в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, соблюдения муниципальными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Также нередко муниципальными нормативными правовыми актами утверждается порядок осуществления контроля за соответствием расходов муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их доходам.

Между тем согласно части 6 статьи 5 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» регулирование вопросов осуществления контроля за расходами лиц, замещающих должности муниципальной службы, осуществление полномочий по которым влечет за собой обязанность предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также за расходами их супруги (супруга) и несовершеннолетних детей осуществляется в порядке, определяемом законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Частью 2 статьи 5.1 Закона Саратовской области «О противодействии коррупции в Саратовской области» предусмотрено, что порядок принятия решения об осуществлении контроля за расходами указанных выше лиц, определяется Губернатором области в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.

Постановлением Губернатора области от 7 июня 2013 года №226 утверждено Положение о порядке принятия решения об осуществлении контроля за расходами лиц, замещающих государственные должности Саратовской области, муниципальные должности, должности государственной гражданской службы Саратовской области, осуществление полномочий по которым влечет за собой обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществеи обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, должности муниципальной службы, осуществление полномочий по которым влечет за собой обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Выявлялись также нарушения в муниципальных нормативных правовых актах, регламентирующих порядок ведения реестра муниципальных служащих. Такие нарушения касались сроков внесения сведений в реестр.

Например, в муниципальных актах устанавливалась периодичность внесения сведений в реестр муниципальных служащих раз в полгода. При этом не учитывалось, что в соответствии со статьей 31 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий, уволенный с муниципальной службы, должен быть исключен из реестра муниципальных служащих в день увольнения, в случае смерти (гибели) муниципального служащего либо признания муниципального служащего безвестно отсутствующим или объявления его умершим решением суда, вступившим в законную силу, муниципальный служащий исключается из реестра муниципальных служащих в день, следующий за днем смерти (гибели) или днем вступления в законную силу решения суда. Таким образом, федеральное законодательство предусматривает необходимость обновления сведений реестра муниципальных служащих по мере изменения содержащихся в нем данных, а не с определенной периодичностью.   

Кроме того, представительные органы отдельных муниципальных образований, устанавливая квалификационные требования, необходимые для замещения должностей муниципальной службы, наряду с требованиями к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, устанавливали квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей. Между тем в соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» указанные квалификационные требования устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности муниципального служащего его должностной инструкцией.

6)                                  Нарушения в сфере земельного законодательства

Такого рода нарушения выявлялись в муниципальных нормативных правовых актах, устанавливающих порядок определения платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, тогда как статьей 39.25 Земельного кодекса Российской Федерации указанные вопросы отнесены к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления устанавливают порядок определения платы по соглашению о сервитуте в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Аналогичного характера нарушения выявлялись в муниципальных нормативных правовых актах, регламентирующих порядок определения цены земельных участков при заключении договоров купли-продажи без проведения торгов, а также порядок определения размера арендной платы за земельные участки, предоставляемые в аренду без торгов. В некоторых муниципальных образованиях такой порядок устанавливался и в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Однако в силу статей 39.4 и 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации в отношении указанных земельных участков определение цены при заключении договора купли-продажи без проведения торгов, а также размера арендной платы при заключении договоров аренды без проведения торгов осуществляется в порядке, установленном органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В нарушение Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления отдельных сельских поселений были приняты положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля, тогда как с 2015 года на территории сельских поселений муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 

7) Нарушение установленного порядка вступления в силу муниципального нормативного правового акта

Необходимо отметить, что указанное нарушение является наиболее распространенным.

При принятии правового акта органами местного самоуправления нередко не учитываются требования Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статья 47 которого устанавливает, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Одновременно следует обратить внимание, что указанное требование касается не только правовых актов, которыми устанавливаются какие-либо правовые предписания, затрагивающие права и свободы граждан, но также правовых актов их отменяющих.

8)                Нарушение установленных законодательством требований к форме правового акта органа местного самоуправления

Такое нарушение было выявлено в решениях представительных органов муниципальных образований, регламентирующих порядок создания и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований. Указанными решениями председатели контрольно-счетных органов муниципальных образований наделялись правом внесения на рассмотрение органов местного самоуправления проектов правовых актов. В этих случаях представительными органами муниципальных образований не было принято во внимание, что перечень субъектов, обладающих правом внесения в органы местного самоуправления проектов правовых актов, определен частью 1 статьи 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Контрольно-счетный орган муниципального образования, его должностные лица к их числу не отнесены. При этом федеральный законодатель предусмотрел право органов местного самоуправления расширить перечень таких субъектов, закрепив его в уставе муниципального образования.

Устав муниципального образования в силу статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в системе муниципальных правовых актов обладает высшей юридической силой, решения представительного органа муниципального образования, правовые акты местной администрации не должны ему противоречить. В этой связи Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предъявляет к принятию устава муниципального образования и его вступлению в силу особые требования.

При таких обстоятельствах в отсутствие соответствующей нормы в уставе муниципального образования представительный орган муниципального образования не вправе своим решением определять круг субъектов, обладающих правом внесения проектов правовых актов в органы местного самоуправления, в дополнение к установленному федеральным законодательством.

На основании части 3 статьи 6 Закона Саратовской области «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Саратовской области» в случае обнаружения в муниципальном нормативном правовом акте в ходе его правовой экспертизы коррупциогенных факторов об этом информируются органы прокуратуры.

При проведении анализа муниципальных нормативных правовых актов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов правовое управление Правительства области руководствуется методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96.

Результаты этой работы позволяют выделить наиболее часто выявляемые в муниципальных нормативных правовых актах корррупциогенные факторы.

Прежде всего, к ним относится такой коррупциогенный фактор, как «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции». Примеры соответствующих нарушений приведены выше при анализе наиболее типичных нарушений федерального и областного законодательства, выявляемых при проведении правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.

Еще одним коррупциогенным фактором, выявляемым в муниципальных нормативных правовых актах, является«отсутствие или неполнота административных процедур». Такой коррупциогенный фактор часто выявляется в муниципальных нормативных правовых актах, регламентирующих порядокреализации гражданином предоставленных ему законодательством прав или исполнения возложенных на него обязанностей, выражается в отсутствии указания на конкретное подразделение органа местного самоуправления, куда гражданин для этих целей должен обращаться.

Что касается основных причин допускаемых при принятии муниципальных нормативных правовых актов нарушений, то среди них, конечно, есть объективные. В первую очередь это отсутствие в органах местного самоуправления квалифицированных кадров (в большей степени касается поселений). Кроме того, следует отметить недостаточное материально-техническое обеспечение органов местного самоуправления в условиях ограниченных возможностей местных бюджетов. В отдельных муниципальных образованиях, например, отсутствуют правовые информационные системы, что в существующих условиях значительно затрудняет качественное и оперативное обновление нормативной правовой базы муниципальных образований.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на ненадлежащую в отдельных случаях организацию органами местного самоуправления работы по мониторингу законодательства и правоприменения, вследствие чего несвоевременно пересматриваются принятые акты в целях приведения в соответствие с изменившимся федеральным и областным законодательством, уставом соответствующего муниципального образования.

В целях оказания помощи органам местного самоуправления в этом направлении правовым управлением Правительства области проводится еженедельный анализ изменений федерального законодательства, результаты которого доводятся до сведения органов местного самоуправления министерством по делам территориальных образований области.

Но и в условиях имеющейся информации об изменениях законодательства,не всегда органы местного самоуправления оперативно организуют ревизию своих действующих нормативных правовых актов в целях внесения в них соответствующих поправок.

Следует также обратить внимание на недостатки в работе органов местного самоуправления с модельными правовыми актами, разработанными органами прокуратуры и органами исполнительной власти области в целях оказания методической помощи органам местного самоуправления в их нормотворческой деятельности.

Такие модельные правовые акты, как правило, содержат базовые положения и нуждаются в адаптации   к условиям конкретного муниципального образования при их принятии органами местного самоуправления, что на практике не всегда происходит. К сожалению, именно по этой причине в значительном числе муниципальных нормативных правовых актов, принятых на основе модельных, были допущены нарушения.